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党课讲稿：以高质量法治保障高质量发展

首都经济贸易大学法学院教授 （2024年12月9日）

一、高质量发展与高质量法治

2017年，党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。这是“高质量发展”的首次提出。

2017年，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”习近平总书记的这段讲话高度概括了高质量发展创新、协调、绿色、开放、共享的五个特点。

2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”《决定》还强调，“法治是中国式现代化的重要保障”，必须“全面推进国家各方面工作法治化”。

法治是人类文明进步的重要标志。法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

在此基础上，我们必须对高质量法治保障高质量发展有更深刻的认识。什么是高质量的法治？第一，高质量法治是贯通所有环节的高质量法治，所谓的环节一般包括立法、执法、司法、守法等。第二，高质量法治是覆盖所有领域的高质量法治。第三，高质量法治是关乎所有层次的高质量法治。

二、法治发展与创新发展

高质量发展以创新为第一动力，所以，高质量发展应该是发展型的法治，

同时具有创新的特征。

党的二十届三中全会《决定》在创新方面有诸多论述，提出要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产

力”。

以数据为例，数据是新型生产要素，是推动数字经济发展的核心引擎。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”这是中央文件首次将“数据”作为生产要素。但是目前，我们在以数据为生产要素相关领域的法律制度尚不健全，比如，数据确权问题。

2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出：“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。可以说，至此我们确立了数据产权结构性分置制度。

在数字经济领域，我们同样需要新的法律、法规来应对。比如，人工智能

能否成为法律主体？在现阶段，社会对这一问题还有很大争议。

三、法治发展与协调发展

协调发展涉及方方面面，比如政府与市场的协调、中央与地方的协调、区域协调、城乡协调、实体经济与虚拟经济协调、公有制与非公有制协调、供需协调等。

党的二十届三中全会《决定》指出，“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系”，“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

在实践中，协调好政府和市场的关系还面临诸多挑战。当市场失灵时，需

要及时用法治的手段加以规范；政府失灵时还需要通过法治手段加以防范。

党的二十届三中全会《决定》提到，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度”。

在制定金融法方面，党的二十届三中全会《决定》指出，要“完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”。

在公有制和非公有制的协调中，我们要通过促进民营经济的发展来协调公有制、非公有制的关系。党的二十届三中全会《决定》指出，要“坚持和落实‘两个毫不动摇’。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、

引导非公有制经济发展”，提出“制定民营经济促进法”。

为什么要制定民营经济促进法？近年来，我国民营经济发展不断壮大。据统计，2012年到2023年，民营企业占全国企业总量由79.4%提高至92.3%，个体工商户由4000余万户增加至1.24亿户，民营企业进出口额年均增长11.1%，占全国进出口总额的比重由30%左右增长至50%以上。2019年开始，民营企业成为我

国第一大外贸经营主体。 在此背景下，民营经济的继续发展，就需要通过

制定法律来保护和促进。2024年，在《全国人大常委会2024年度立法工作计划》中，民营经济促进法被列入立法计划。

党的二十届三中全会《决定》还提到，要“防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制”。这个问题的提出对促进民营经济发展也有非常积极的作用。

四、法治发展与绿色发展

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设。保护环境、绿色低碳，是可持续发展的内在要求，是中国式现代化的题中应有之义。

法治在发展的过程中需要相应的生态化、绿化。党的二十届三中全会《决定》指出，要“健全绿色低碳发展机制”。近年来，我国在绿色发展方面的法治建设成效显著。

第一，2018年，中华人民共和国宪法修正案，把贯彻新发展理念、生态文明和建设美丽中国的要求写入宪法，习近平生态文明思想的有关理论和实践成果在宪法文本中得到了充分体现。

第二，2015年1 月1 日，中国开始实施新修订的《中华人民共和国环境保护法》。经过多次修改和征求民众意见，特别是新增了对环境违法行为多项严厉处罚措施，被称为“史上最严环保法”。2020年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》。2022年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》。

第三，为贯彻落实习近平生态文明思想，《中华人民共和国民法典》将绿色原则确立为民法的基本原则，以法治手段引导人与自然和谐共生，推动形成绿色发展方式和生活方式。《中华人民共和国民法典》第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”《中华人民共和国

刑法》两次修正，降低环境与资源保护犯罪入罪门槛，将环评、监测弄虚作假

纳入刑事制裁范围，强力震慑了生态环境违法犯罪行为。

第四，加快推进党内法规建设。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章。党的十九大将“增强绿水青山就是金山银山的意识”写入党章。在此背景下，我们制定了《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等专项党内法规。

第五，生态环境标准全面优化升级。截至2023年11月，共累计发布国家生

态环境标准2873项，现行2351项。

围绕绿色发展，我国的法治建设还有非常多的课题需要研究。2023年，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出，要“推进生态环境法典编纂”。2024年，党的二十届三中全会《决定》强调，要“编纂生态环境法典”。

生态环境法典的编纂不同于《中华人民共和国民法典》，其体系性、稳定性等均有较大差异。随着经济社会的发展和技术的不断进步，生态环境风险将发生变化，相应的生态环境法律制度也应保留一定的风险防范冗余或制度变更弹性。

除了编纂生态环境法典以外，我们还要注意在绿色发展的过程中的生态环境法律制度建设的问题。因此，我们需要让生态环境法律制度与其他相关法律制度形成合力，通过立法、执法、司法、守法各个环节，进一步塑造绿色发展的法治生态。比如，生态环境法律制度与税收制度有较多“连接点”，须多加协调。将来，可在消费税立法、环境保护税法修改等税法创制过程中加强制度衔接。

在实践中，相关执法部门之间应加强信息共享。当前，个别地方的生态环境部门、自然资源部门与税务机关存在着信息共享不畅、执法协同不足等问题。比如，环境保护税是由税务机关来征收的，一旦相关部门之间信息共享不足，就会出现漏征、漏管的情况。

在司法方面，“完善公益诉讼制度”在去年写入党的二十大报告，我国的公益诉讼检察进入了转型升级、迈向高质量发展的新阶段。生态环境和资源保护公益诉讼将持续深化重点领域办案。紧紧围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴等国家重大战略，聚焦大气、水、土壤、海洋、

生物多样性保护等问题依法能动履职，助力深入打好污染防治攻坚战。

2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要加快推动发展方式绿色低碳转型，坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色”。党的二十大报告指出，要发展绿色低碳产业；积极稳妥推进碳达峰碳中和，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。

2023年，北京市第十六届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《北京市建筑绿色发展条例》（以下简称《条例》）。《条例》在立法过程中，通过多种方式广泛征求意见，最大程度上集民意、纳民智。在起草和审议阶段，相关领域市人大代表组成六个专题组同步开展调研，形成了专题调研报告；通过市人大常委会主任会议组成人员联系区人大常委会工作机制征求意见；专门向国务院有关部门沟通请示，争取支持；运用基层立法联系点、法治建设顾问等工作制度，征求了基层单位、市场主体、城市规划学会、律师协会和法学、行业领域专家学者的意见。

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